In het anders zo gemoedelijke Amstelveen lopen de gemoederen flink op over de geplande komst van een golfbaan in de groene Bovenkerkerpolder. De vlam slaat in  de pan als in september van dit jaar Hans van der Liet, CDA-partijvoorzitter in Amstelveen, op een online discussieforum zijn hart lucht over een aanstaande inspraakavond over de golfbaan. ‘In de wandelgangen hebben we het besluit al genomen. De rest is hooguit hinderlijke ruis. We houden nog wat hoorzittingen om het gepeupel het idee te geven dat ze ook nog wat in de melk te brokkelen hebben, maar in feite staan de bulldozers al te wachten.’ Politieke tegenstanders tonen zich woest en ook het lokale CDA distantieert zich van de partijvoorzitter, die toch al zou aftreden. Van der Liet legt uit dat zijn uitspraken niets anders waren dan ‘puntige ironie’. Tegenstanders geloven er niets van en zien hun vermoeden bevestigd dat de betrokken overheden de geplande inspraakprocedure alleen maar zien als vervelende tijdverspilling.

Het gevoel dat inspraakavonden voor bestuurders vaak niet meer zijn dan een verplicht ritueel, leeft bepaald niet alleen onder tegenstanders van de Bovenkerkse golfbaan. Het is de afgelopen jaren herhaaldelijk naar voren gebracht in talloze dikke rapporten die verschenen in opdracht van gemeenten, provincies en het rijk over inspraakprocedures in algemene zin of over bepaalde aspecten daarvan.  Een recent voorbeeld daarvan is het rapport ‘Inspraak Nieuwe stijl: maatwerk’,  in 2006 verschenen in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Pieter Tops, hoogleraar bestuurskunde in Tilburg, leidde de werkgroep, die voorstellen deed de inspraakprocedure zo te wijzigen dat de frustraties worden weggenomen. Veel burgers hebben het gevoel alleen voor de vorm hun zegje te mogen doen, is de conclusie. Daarbij gaat het zeker niet alleen om beroepsquerulanten, veelal gepensioneerde mannen die een levenstaak zien in het bijwonen van inspraakavonden. Bestuurders klagen op hun beurt over het eindeloze touwtrekken dat gepaard gaat met het nemen van een besluit over de sloop van een pand, de aanleg van een bedrijventerrein of de planning van een nieuwe wegverbinding.

Het is een bittere conclusie over de ‘burgerinspraak’, die in de jaren zeventig van de vorige eeuw werd ontwikkeld als onderdeel van de ‘nieuwe democratie’. De achterliggende gedachte was dat de inbreng van betrokken burgers bijdraagt aan een grotere acceptatie van projecten. Deze breed gedragen acceptatie moet er toe bijdragen dat burgers minder behoefte hebben om later bezwaar te maken of naar de rechter te stappen. In de praktijk komt van dit ideaalbeeld weinig terecht. Opvallend is dat juist in het kielzog van Pim Fortuyn, die pleitte voor goed luisteren naar de burger, vaak de wens klinkt om de inspraak van burgers te beperken. Als doel wordt dan de bestrijding van stroperige bureaucratie genoemd, een ander stokpaardje van Fortuyn. Illustratief in dat kader is de motie die de Kamerfracties van VVD, CDA en de LPF in 2003 indienden over het beperken van de ‘hindermacht’ die burgers vormen bij grote projecten door bezwaren te ventileren en naar de rechter te stappen. De motie werd aangenomen. Sindsdien duikt de term ‘hindermacht’ steeds vaker op in discussies en rapporten over dit onderwerp. ‘Onze prioriteit is: minder regels en minder procedures,’ luidde de toelichting van VVD-Kamerlid Luchtenveld in het tijdschrift Binnenlands Bestuur bij de motie. ‘Ik hoor van heel veel bestuurders dat ze worden gehinderd door al die procedures. Ze durven door de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bijna geen besluiten te nemen.’

Breda is zo’n plek waar de communicatie tussen het stadsbestuur en de burger in het kader van besluitvormingsprocedures de afgelopen jaren nogal problematisch verloopt. Burgers en stadsbestuur botsen flink over de plannen voor grootschalige nieuwbouw rondom het dorp Teteringen, dat onder Breda valt. Bewonersverenigingen wijzen tijdens inspraakavonden op de grote verkeersproblemen die ontstaan door de wijze waarop de nieuwbouw is gepland. De gemeente stelt dat oplossingen voor de verkeersproblemen wel later worden verzonnen. Uiteindelijk fluit de Raad van State het gemeentebestuur terug. Er moeten wel degelijk eerst oplossingen voor de grote verkeersproblemen komen. Tegelijkertijd komen de bewoners van Teteringen met bezwaren tegen de aanleg van een golfbaan in een natuurgebied. ‘Het kernprobleem is dat het gemeentebestuur van Breda helemaal geen boodschap heeft aan de mening van burgers,’ zegt Aad Struijk, inwoner van Teteringen en actief in diverse inspraakprocedures. ‘Bestuurders vertellen gelikte verhalen tijdens inspraakavonden. Maar als er vragen uit het publiek komen, wordt er gewoon geen echt antwoord gegeven. Ze noemen het een inspraakavond, maar het is natuurlijk gewoon een voorlichtingsavond. Deze problemen hebben niets te maken met de inrichting van procedures of zo. Het komt door een verziekte bestuurscultuur waarbij bestuurders alleen maar zo snel mogelijk hun plannen er doorheen willen jagen.’ 

Krampachtig
In november 2007 kwam de lokale rekenkamer met een vernietigend rapport over de wijze waarop de gemeente Breda met haar burgers communiceert. Met name de ‘interactieve communicatie’ zoals bij inspraakavonden schiet ernstig tekort, luidt de conclusie. De rekenkamer heeft de indruk dat ‘vooral rond belangrijke en grote trajecten een daadwerkelijke dialoog in de praktijk vaak nauwelijks gestalte krijgt’. Daarbij gebruikt de rekenkamer kwalificaties als ‘te defensief, te krampachtig, te bureaucratisch en te intern gericht’. En:‘De burger wordt vaak vooral als lastig ervaren.’
Janus Oomen maakt sinds 1997 deel uit van het Bredase stadsbestuur en is sinds een jaar wethouder ruimtelijke ordening. Als zodanig is hij verantwoordelijk voor de communicatie over plannen zoals de Vinex-wijk in Teteringen. ‘Ik herken mezelf absoluut niet in de conclusies van dit rapport,’ zegt Oomen. ‘Het afgelopen jaar heb ik me suf gecommuniceerd met de burger. Ik heb de burger steeds opgezocht en hou spreekuur. Wat zou ik meer kunnen doen? Ik zou het niet weten. Dat is geen arrogantie, maar ik voel me gewoon niet aangesproken door dat rapport.’

Nationale Ombudsman Alex Brenninkmeijer vermoedt dat de situatie in Breda exemplarisch is voor de houding van veel bestuurders in Nederland. ‘Ik denk dat je op veel plaatsen vergelijkbare uitkomsten zou krijgen als je daar dergelijk onderzoek zou verrichten. Breda is zeker geen uitzondering. Dat merk ik als Ombudsman  aan de vele klachten die we binnen krijgen van mensen die teleurgesteld zijn over wat ze meemaken tijdens inspraakprocedures.’ De Ombudsman  kan zelf geen uitspraak doen bij dergelijke klachten, want een gerechtelijke uitspraak over de inspraak behoort tot de mogelijkheden. ‘Mijn indruk is echter dat rechters over inspraakprocedures vaak niet tot een goede afweging komen. Als er maar voldaan is aan de formele punten van de inspraak vindt de rechter het wel in orde. Dat vind ik een erg onbevredigende situatie. Ik wil daar een actievere rol in gaan vervullen. Daarom neem ik serieus in overweging een algemeen onderzoek in te stellen naar het verloop van inspraakprocedures in Nederland.’

Voorlopig moet het rapport ‘Inspraak Nieuwe stijl: maatwerk’ van Pieter Tops redding bieden aan de in doodsnood verkerende inspraakprocedure.  Om de problemen rondom de inspraakprocedure op te lossen bepleit de Tilburgse hoogleraar dat burgers meedenken en meepraten in de fase wanneer de plannen nog niet vast staan. Dan kunnen bestuurders ook nog daadwerkelijk iets doen met ideeën van burgers, is de gedachte. Om dat te bereiken moet de inspraakprocedure in twee fases worden verdeeld. Daarbij is er eerst een ‘brede consultatie’ aan het begin van de planvorming, waarin uitwisseling van ideeën plaatsvindt over nog niet vast omlijste plannen. De werkgroep van Tops stelde een gedragscode op, waarin de basisprincipes van een goede consultatie staan. Daarbij gaat het onder andere om het maken van een zogenoemd ‘procesplan’ en over ‘helder communiceren’. De tweede fase van de inspraakprocedure bestaat uit de ‘finale belangentoets’, die plaatsvindt kort voordat het definitieve besluit wordt genomen. Daarin gaan de bestuurders na of niets over het hoofd is gezien, bedoeld voor burgers die in hun persoonlijke belangen onevenredig worden benadeeld. Deze vernieuwde inrichting van de inspraakprocedure moet uiteindelijk meer begrip voor besluiten wekken. Dat voorkomt weer langdurige juridische procedures en leidt tot snellere uitvoering van plannen, is de hoop. Inspraak Nieuwe Stijl is nu nog alleen bedoeld voor bouwplannen van de rijksoverheid, maar bij succes wordt het ook ‘uitgedragen’ bij gemeenten en provincies.

Sinds vorig jaar lopen er zeven pilotprojecten waarin Inspraak Nieuwe Stijl in de praktijk wordt getest. De eerste ervaringen met ‘vernieuwende vormen van consultatie’ zijn gunstig, vertelt Mirjam Westgeest. Zij is directeur van de Werkgroep Inspraak die het advies van Tops in de praktijk toetst en de pilotprojecten coördineert. ‘We werken bijvoorbeeld met brainstormsessies, discussiefora op internet en enquêtes. Als je met dergelijke middelen de eerste fase van het proces goed inricht, zullen minder mensen  behoefte hebben hun stem te laten horen bij de finale belangentoets, simpelweg omdat ze zich serieus genomen voelen en eerder duidelijk is gecommuniceerd.’

Tijdwinst
Westgeest vertelt dat de Raad van Toezicht van het Inspraakpunt, met daarin onder andere professor Tops en verschillende topambtenaren, overweegt de definitie van het begrip ‘belanghebbende’ in de Awb zo te veranderen dat een kleinere groep burgers en organisaties onder die noemer valt. Dat heeft mogelijk vergaande gevolgen voor de mogelijkheden van burgers om hun stem te laten horen tijdens de inspraakfase, de bezwaarfase en bij de rechter. ‘Bestuurders hebben heel sterk de wens tot procedurele tijdwinst,’ legt Westgeest uit. ‘Bestuurders zeggen: de consultatiefase kost me nogal wat tijd door wat ik investeer in het luisteren en het motiveren van iedere stap die ik zet. Dan wil ik in de eindfase ook tijdswinst zien.’  In dat kader is het dan ook ‘de vraag of een organisatie als Milieudefensie bij de finale belangentoets nog toegang moet krijgen’, zo zegt Westgeest. ‘Als je die er goed bij betrekt in het voorproces, moet je die dan nog de ruimte geven om heel erg tegen te zijn? Dat weet ik niet.’Tegelijkertijd, zo blijkt uit het verhaal van Westgeest, komen er bij de Inspraak Nieuwe Stijl geen wettelijke vereisten waaraan de eerste consultatieve fase van de inspraakprocedure moet voldoen. Sterker nog, de fase waarin wél een brede groep burgers aan het woord kan komen, wordt niet wettelijk verplicht gesteld. Westgeest: ‘Waarom zou je dat vastleggen in de wet? In de wet kan je geen maatwerk leveren. Het is ook de vraag wat je daar feitelijk mee opschiet. Nu ligt de inspraakprocedure vast in de wet, terwijl het in de praktijk vaak niet meer is dan een ritueel.’

Daarmee dringt de vraag zich op of de werkgroep Inspraak Nieuwe Stijl niet vooral uitdraait op een inperking van de inspraakmogelijkheden van burgers en eigenlijk vooral tegemoet wordt komt aan de wensen van ongeduldige bestuurders. Ombudsman Brenninkmeijer benadrukt dat met het oog op de belangen van burgers onafhankelijk toezicht op het verloop van de Inspraak Nieuwe Stijl cruciaal is.  Zo moet ook de nakoming van de gedragscode die hoort bij de consultatieve fase door een onafhankelijke partij worden gecontroleerd. ‘Ik heb het idee dat er bij de werkgroep intern nog moet worden nagedacht over de controle van procedures. Dat vraagt zeker nog wat aandacht.  Ik kan me heel goed voorstellen dat bijvoorbeeld met ad hoc missies van de ombudsman toezicht plaatsvindt.’

Westgeest: ‘Daar is men inderdaad nog over in gesprek binnen de Raad van Toezicht. We gaan het daar ook over hebben met verschillende gesprekspartners, zoals Brenninkmeijer, maar ook vertegenwoordigers van de Raad van State en  beleidsmakers.’ In mei vorig jaar zegde toenmalig minister Peijs van Verkeer en Waterstaat aan de Kamer toe dat het Inspraakpunt eind 2007 met zijn bevindingen komt. Die deadline wordt niet gehaald, vertelt Westgeest. ‘We proberen nu in maart 2008 te komen met ons rapport. Het punt is dat als we de resultaten van verschillende pilotprojecten willen meenemen, we eigenlijk nog later moeten uitkomen.’
Verder gooide Camiel Eurlings, de opvolger van Peijs, extra roet in het eten van het Inspraakpunt door in september 2007 de commissie Elferding te benoemen. Dat is een commissie die zich buigt over de stroperigheid bij besluitvorming over wegenaanleg. Ongeveer hetzelfde onderwerp waar het Inspraakpunt nu in bredere zin het hoofd breekt. Gewezen bestuursvoorzitter van DSM Peter Elverding heeft de leiding over deze commissie ‘snelle besluitvorming infrastructuur’. Westgeest: ‘Elferding komt waarschijnlijk in maart met bevindingen. Dan willen wij ook komen met ons rapport. Als hij pas later komt, schuiven wij ook op.’ Westgeest benadrukt dat de inhoud van de twee rapporten per definitie in het verlengde van elkaar zullen liggen. ‘De vraag is nog even of wij input leveren aan het rapport van de commissie Elferding of dat hij verwijst naar ons rapport. In ieder geval kan het niet zo zijn dat de burger hier vanuit de overheid verschillende verhalen gaat horen. Dat is nou precies waar de burger altijd tegen aanloopt. Dat gaan wij natuurlijk niet doen.’

Verschenen in PM, vaktijdschrift over bestuur en politiekaugustus 11, 2008